Økning i bruk av tidsbegrenset opphold i 2016 og 2017

I 2016 og 2017 så vi en dramatisk økning i bruk av tidsbegrenset opphold til enslige mindreårige asylsøkere. En årsak til økningen var at UDI i 2016 endret sikkerhetsvurderingen i Afghanistan-saker, slik at langt flere områder i Afghanistan ble ansett som trygge. Den andre årsaken er at rimelighetsvilkåret i internfluktvurderingen ble fjernet, et politisk innstramningstiltak som ble iverksatt 1. oktober 2016. Mens det tidligere ble ansett som urimelig å henvise enslige mindreårige til et område der de ikke hadde omsorgspersoner, skal det nå ikke lenger gjøres en slik rimelighetsvurdering. Disse to endringene førte til at færre afghanske enslige mindreårige fikk beskyttelse, og at langt flere enslige mindreårige fikk tidsbegrensede tillatelser. I 2017 fikk over halvparten av barna enten avslag eller oppholdstillatelse kun til fylte 18 år – som i praksis er et utsatt avslag. 

Utryggheten og belastningen midlertidigheten medfører, gjorde situasjonen kritisk for barna. Alle instanser i kontakt med ungdommene, inkludert mottakene, UDI, Barneombudet og helsepersonell, meldte bekymring. Det ble rapportert at tidsbegrenset opphold fører til dårlig psykiske helse, selvskading og selvmordsforsøk. For mange er det umulig å konsentrere seg om skole og integrering. Et stort antall barn med tidsbegrenset opphold forsvant fra norske asylmottak, og flere har bodd på gata i Paris under dårlige humanitære forhold. 

Stortinget innførte nye «sårbarhetskriterier»

Stortingsflertallet mente barna hadde blitt behandlet for strengt, og vedtok 14. november 2017 at det skulle innføres såkalte «sårbarhetskriterier» i behandlingen av enslige mindreårige asylsøkere. Stortinget vedtok også returstopp av ungdommer som fikk vedtak som enslige mindreårige og tidsbegrenset opphold etter henvisning til internflukt. Barna og ungdommene skulle få ny vurdering av saken etter de nye kriteriene.

Regjeringen fulgte opp Stortingets vedtak gjennom en forskriftsendring og et rundskriv til Utlendingsdirektoratet (UDI) og Utlendingsnemnda (UNE). Med dette fikk vi et klarere regelverk for behandlingen av sakene til enslige mindreårige, ved at det i større grad er synliggjort i utlendingsforskriften hvilke vurderinger UDI og UNE skal gjøre.

Rettssikkerhetsutfordringer ved ny behandling

Et av kriteriene for å få saken behandlet på nytt etter Stortingsvedtaket fra november 2017, var at barna og ungdommene var henvist til en annen del av hjemlandet enn der de opprinnelig kom fra (internflukt) – fordi de var i fare på hjemstedet. Det er det sist mottatte vedtaket i asylsaken – enten det er fra UDI eller UNE – som avgjorde om den unge fikk ny vurdering. I en del saker har UDI henvist til internflukt, mens UNE mener den unge kan returnere til hjemstedet. UNE har i disse sakene vurdert andre forhold enn UDI, uten at asylsøkeren har fått mulighet til å uttale seg om de nye vurderingene. Barna og ungdommene det gjelder ville fått mulighet til ny behandling om de ikke hadde påklagd det negative vedtaket fra UDI, eller dersom UNE ennå ikke hadde fattet vedtak i saken. Les mer om rettssikkerhet i UNE her.

Norske myndigheter lette ikke etter barna og ungdommene som fikk rett til å få saken behandlet på nytt. Noen av de unge var i Norge, noen i andre europeiske land, og andre hadde returnert til hjemlandet. Det ble derfor ikke sikret at alle som hadde rett til ny behandling faktisk fikk vite at de hadde denne retten. Fikk de ikke denne informasjonen, ble de heller ikke gitt mulighet til å søke. Det ble gitt en tre måneders frist for å søke om ny behandling, som gjorde situasjonen enda mer krevende.

 
Fjerning av rimelighetsvilkåret i internfluktvurderingen i asylsaker er i strid med FNs flyktningkonvensjon, og har særlig rammet barn.  illustrasjonsFoto: Espen Rasmussen

Fjerning av rimelighetsvilkåret i internfluktvurderingen i asylsaker er i strid med FNs flyktningkonvensjon, og har særlig rammet barn. illustrasjonsFoto: Espen Rasmussen

 
Begrensede tillatelser skaper stor usikkerhet om framtiden, og det er en belastning å leve i uvisshet om videre situasjon i Norge.

Mange fikk opphold – men med begrensninger

Av de som søkte om ny vurdering, tilfredsstilte 137 ungdommer kriteriene for ny behandling. Av disse fikk én person beskyttelse i Norge, mens 106 fikk oppholdstillatelse på grunnlag av sterke menneskelige hensyn (humanitært grunnlag). Med unntak av to personer, ble imidlertid tillatelse på humanitært grunnlag gitt med begrensninger fordi det ikke var lagt fram identitetsdokumenter. Begrensningene innebærer at tillatelsen må fornyes hvert år, og gir ikke grunnlag for permanent oppholdstillatelse eller familiegjenforening. 

Ungdom med begrenset tillatelse som har fylt 18 år innen vedtaket, blir ikke bosatt i en kommune, men værende på asylmottak. UDI mener det vil være i tråd med intensjonen bak den midlertidige bestemmelsen å bosette ungdommene. Ungdommene var mindreårige da de søkte om asyl, og de skal vurderes som mindreårige når de får saken behandlet på nytt. De bør derfor ha samme rett til bosetting som mindreårige. UDI peker også på at ungdommene har bodd lenge på mottak på grunn av saksbehandlingstiden, og at fortsatt opphold i mottak vil være integreringshemmende.

Begrensede tillatelser skaper stor usikkerhet om framtiden, og det er en belastning å leve i uvisshet om videre situasjon i Norge. Det gjør det vanskeligere for de unge å konsentrere seg om skolen, og hemmer integrering.

De fleste enslige mindreårige som får en begrenset tillatelse, kommer fra Afghanistan. For å oppheve begrensningen må de først skaffe et nasjonal identitetskort (kalt tazkera) fra Afghanistan. Med dette identitetskortet kan de deretter få pass fra den afghanske ambassaden i Oslo. Mange har store utfordringer med å skaffe tazkera, enten fordi de ikke har kontakt med familiemedlemmer i Afghanistan som kan bistå, og/eller fordi det vil koste penger de ikke har. Utlendingsforvaltningen kan velge å oppheve begrensningene selv om det ikke legges fram pass. Men praksis er streng, og terskelen er svært høy for at begrensningene oppheves uten at det fremlegges pass.

 
 
Barn som etter konvensjonen er flyktninger har krav på flyktningstatus i Norge, ikke en vurdering etter sårbarhetskriterier.

Fortsatt brudd på flyktningkonvensjonen

Det er i strid med FNs flyktningkonvensjon å ikke ha et rimelighetsvilkår når internflukt vurderes i asylsaker. Les hvorfor her. Stortingets vedtak om å innføre sårbarhetskriterier, stopper ikke bruddet på flyktningkonvensjonen. Barn som etter konvensjonen er flyktninger har krav på flyktningstatus i Norge, ikke en vurdering etter sårbarhetskriterier. Sårbarhetskriterier kan kun gi opphold på humanitært grunnlag, som gir færre rettigheter enn flyktningstatus.

Knusende dom om aldersvurderinger

NOAS og mange andre aktører har i en årrekke kritisert norske myndigheters aldersvurderingspraksis for ikke å ivareta rettssikkerheten til barn på flukt. Feilvurdering av alder kan føre til at barn vurderes som voksne og tvangssendes til hjemlandet i strid med Norges internasjonale forpliktelser.

30. november 2017 falt en knusende dom over utlendingsforvaltningens aldersvurderinger av enslige mindreårige asylsøkere, der staten tapte på alle punkter. Oslo tingrett konkluderte at «Utlendingsnemndas avgjørelser i samtlige fem saker er basert på uriktig rettsanvendelse, feil faktum, og uriktig bevisvurdering.» Retten mente det var gjennomført medisinske aldersundersøkelser uten rettslig grunnlag. Rettens vurderinger er i tråd med rapporten om aldersvurderinger utgitt av NOAS og Redd Barna i 2016.

Staten har anket tingrettsdommen, så det foreligger foreløpig ingen rettskraftig dom. Saken skal behandles i lagmannsretten våren 2019.

Behov for evaluering av representantordningen

Nye rapporter fra Fafo, UNHCR, UNICEF og NTNU/NOAS synliggjør behovet for at representant- og vergeordningen for enslige mindreårige asylsøkere evalueres av en uavhengig instans. Rapportene viser at representantene tolker og utfører sitt mandat ulikt, som fører til vilkårlighet og betydelige forskjeller i oppfølgingen av barna. Kvaliteten på representantenes oppfølging varierer i stor grad. Flesteparten av barna UNHCR snakket med i forbindelse med rapporten, fortalte at de fikk liten eller ingen oppfølging fra representanten. UNICEF konkluderer i sin rapport at representantene ikke opererer med tilstrekkelig uavhengighet fra asylmyndighetene, og anbefaler at Norge evaluerer rollen og ansvarsområdene til representanter.